主要发达经济体绿色低碳技术创新政策实践、经验及启示

原文刊载于《中国科学院院刊》2026年第2期“政策与管理研究”。本文为精简版

1 中国科学院科技战略咨询研究院  

2 中国科学院大学  公共政策与管理学院  

3 中国科学院文献情报中心  

4 中国科学院大学  经济与管理学院信息资源管理系  

推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键。绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。从全球范围看，绿色低碳转型已不只是气候和环境目标的延伸，更成为主要经济体争夺未来绿色低碳技术话语权和市场主导权的战略焦点。

绿色低碳技术正成为新一轮全球科技革命与产业变革的关键领域。以美国、欧盟为代表的发达经济体，在制度设计、资源配置和市场机制方面不断强化对绿色低碳技术创新的支持，实际上已构成一场围绕低碳未来的系统性竞争。在国际合作层面，绿色低碳技术领域出现明显的“友岸外包”和“价值链重构”趋势，技术、市场、规则三者交织，构成日益复杂的竞争与合作格局。在这一背景下，绿色低碳转型已超越纯粹的技术创新范畴，更紧密关联到产业安全、标准主导、市场准入，乃至地缘政治格局的演变。

对于我国而言，要在全球绿色低碳技术竞争中抢占新一轮科技革命和产业变革的战略主导权，不仅需要完善政策支持体系和核心技术攻关机制，也要强化技术标准、绿色供应链、国际规则等方面的前瞻布局，形成全链条、系统化的技术创新生态。

本文旨在系统梳理和分析美国、欧盟、英国、日本等主要发达经济体在绿色低碳技术创新政策方面的实践路径与实施成效，识别其在政策设计、执行机制与制度环境等方面的关键经验，并结合我国绿色转型的现实需求，提出具有针对性、可操作性的政策优化建议，从而为加快绿色低碳技术创新、形成绿色新质生产力提供启示和建议。

主要发达经济体绿色低碳技术创新的政策实践

各主要发达经济体通过加大对绿色低碳技术创新和绿色基础设施的财政投入，为低碳产业发展和绿色转型提供强有力的资金支持。碳税和研发补贴等政策被证明能有效促进绿色技术开发与应用。近年来，美国通过了《基础设施投资与就业法案》（IIJA）、《2022年通胀削减法案》（IRA）等关键立法，使美国在能源转型方面的支出较过去10年平均水平增加2倍多。新一届特朗普政府对拜登政府的气候政策进行了颠覆性的调整，将大幅削减可再生能源等领域的非必要支出。但值得注意的是，特朗普政府将继续为先进核能技术以及地热、水电、生物质能源、输配电、关键矿产等领域提供研发支持，旨在进一步降低美国的能源成本，强化能源安全韧性。

科技政策对于推动绿色低碳转型中的技术创新成果转化、增强国家科技竞争力，以及抢占未来绿色技术发展先机具有至关重要的作用。各主要发达经济体均实施了系统化的绿色低碳技术创新战略。以英国为例，英国制定了全面的“净零研究与创新框架”（Net Zero Research and Innovation Framework）。作为一项综合研发创新指南，该框架聚焦“净零排放战略”中的电力，工业和低碳氢供应，碳捕集、利用与封存（CCUS），温室气体去除，供热和建筑，交通，以及自然资源等七大挑战，确定了未来5—10年的关键优先领域，加速现处于原型阶段碳中和关键技术的早期研发，引导私营部门对后期商业化应用的资金支持。在创新研发组织模式上，主要发达经济体重视多元主体在绿色低碳创新中的作用。

主要发达经济体通过多元化融资机制促进技术创新和市场化应用，既包括信贷、债券、股权等传统金融工具，也涵盖风险投资、混合融资等创新模式，以匹配不同阶段的资金需求。欧盟通过欧洲投资基金（EIF）为中小企业提供多层次的融资支持，通过股权和债务工具支持技术转移和企业孵化，以提升中小企业风险资本的可获得性。

在创新融资方式上，风险投资和混合融资为初创企业提供了从研发到市场化的重要支持。风险投资虽为清洁能源技术提供了试点基金，但其短期回报模式难以满足长周期、高投入的能源基础设施投资需求。混合融资通过结合公共和私人资金，运用债务、股权及风险缓解工具，帮助企业跨越技术开发至商业化阶段的“死亡之谷”。

绿色低碳标准通过设定技术规范、市场准入门槛及产品性能要求，明确了绿色技术的最低要求和发展方向。标准一方面为企业提供技术创新的参照体系，激励资源投入绿色研发；另一方面通过设定门槛加快淘汰落后产能，倒逼企业开展绿色低碳技术升级。相关研究表明，严格的环境标准能够显著激励企业加大研发投入，促进低碳技术的突破与市场化应用。

主要发达经济体普遍采用技术标准（明确产品及工艺规范）、可持续性标准及低碳标签等多元手段，引导企业加速向绿色低碳方向转型。例如，欧盟通过《可持续产品生态设计法规》（ESPR）扩大了生态设计要求的适用范围，涵盖产品的耐用性、可修复性、可回收性及资源利用效率，并引入数字产品护照制度，以提升低碳产品的市场透明度，推动绿色消费需求增长。

碳市场作为一种关键的市场化碳定价机制，通过设定碳排放权价格，内部化企业排放成本，使高排放企业面临更高的减排成本，激励其通过投资低碳技术降低合规压力。同时，碳市场通过交易机制释放减排收益，提升绿色技术的经济回报。研究表明，碳排放权交易体系能显著提升企业在减排技术、能源效率提升与清洁替代技术方面的投资意愿。

部分发达经济体利用碳市场的价格信号与收益回流机制，促进绿色低碳技术创新与产业转型。欧盟碳排放交易体系（EU ETS）作为全球规模最大、最成熟的碳市场，充分发挥了碳市场的价格信号与政策引导功能。通过碳配额的有偿拍卖，设立了创新基金（Innovation Fund）和现代化基金（Modernisation Fund），前者用于支持关键低碳技术（如CCUS、绿氢、大规模储能等），以及新兴可再生能源项目的研发与示范，后者用于支持低收入成员国能源部门的现代化、多样化和可持续转型。研究显示，EU ETS能够有效提高企业清洁技术专利数量，提升企业绿色技术投资水平。

在全球绿色低碳转型进程不断加快的背景下，绿色低碳技术的竞争已超越科技与产业范畴，日益成为贸易政策制定和外交战略布局的重要组成部分。部分发达经济体将绿色转型纳入其国家竞争战略，通过贸易保护措施，提升其在未来绿色产业格局中的主导权。这类单边措施改变了全球绿色技术扩散的路径，一定程度上加剧了全球尤其是广大南方国家绿色低碳技术创新与市场准入的不均衡局面。

关税措施是主要发达经济体调控绿色技术产品跨境流动、塑造绿色产业竞争格局的重要政策工具。美国以应对“不公平贸易行为”为由，先后对我国出口的电动汽车、太阳能电池及关键电池材料等绿色核心产品加征高额关税。

此外，发达经济体还通过本地含量条款构建绿色产业链的内向型保护结构。美国《通胀削减法案》（IRA）将清洁能源财政激励与原产地和本地化比例严格绑定，电动汽车税收抵免需满足关键矿物产地、电池与整车组装的本地化要求，可再生能源项目亦需逐年提高国产组件比例。特朗普第二任期政府提出的《大而美法案》（One Big Beautiful Bill Act）更进一步强化绿色安全审查，引入“外国关注实体”条款，对绿色能源补贴资格设定了严格限制。

绿色低碳技术创新政策的国际经验

产业政策有助于推动低碳技术的“学习曲线”效应和加速创新扩散，将绿色低碳技术的创新外部性逐步内化。在全球低碳转型的背景下，各国正重新审视产业政策在推动绿色低碳技术创新和提升产业竞争力中的作用。过去几十年，市场导向的政策框架主导了全球经济发展，政府干预被视为次要手段。然而，面对气候变化挑战、地缘政治竞争，以及供应链安全问题，主要发达经济体正在重新强化产业政策，突出政策干预在资源有效配置中的重要性，以确保在绿色经济转型中占据先机。

与此同时，贸易政策与产业政策之间的互动关系日益紧密。在当前技术与市场竞争日益激烈的背景下，一些国家日益倾向于通过关税、配额限制、补贴歧视和绿色认证壁垒等手段，实施绿色低碳技术领域的贸易保护主义。但这类政策将显著抬升全球清洁技术供应链的成本。有研究表明，如果对太阳能光伏组件征收100%的进口关税，将几乎抵消过去5年因技术进步带来的成本下降。

主要发达经济体通过科技政策工具的设计，解决低碳技术创新中目标模糊、投入不足、机制不畅、环境缺失、成果转化困难等问题，形成从目标指向到资源引导再到动态优化的政策保障。从战略布局看，各主要发达经济体基于各自国情和资源禀赋，既有战略目标的相同性，也有战术安排的差异性。在技术布局上，美国以形成具有全球竞争壁垒的前沿技术体系为目标，聚焦绿色低碳领域颠覆性和变革性技术等领域，构建全球技术优势，持续在下一代核电、可控核聚变、人工智能+能源等尖端领域布局。欧盟侧重可再生能源（如风电、光伏）、氢能、碳管理等技术的协同发展，通过区域政策协调成员国资源，推动跨国合作。

绿色低碳技术创新面临多种不确定性和风险，发达经济体大多通过多种政策工具组合，营造出良好的创新环境。财政补贴与金融支持有效降低了创新成本，激发市场活力，绿色低碳标准和碳市场引导资金投资与技术发展方向，促进低碳经济活动的规模扩张。这些政策工具的协同运用为绿色低碳技术创新提供了肥沃的土壤，加速了绿色低碳技术的开发和应用。

发达经济体通过供给优化、消费激励与价值观塑造的多维干预，不仅有效塑造了绿色消费市场，也反向激发了绿色低碳技术的研发投入与产品创新。

1. 产业政策通过优化供给结构有效拉动绿色消费。政府推动绿色制造和循环经济发展，支持企业研发节能技术和可回收产品，显著提升绿色低碳产品市场供给。

2.标准体系建设为消费者选择绿色产品提供了关键指引。绿色标签、生态认证等工具通过透明的环保信息规范市场行为，增强消费者对低碳产品的信任与偏好，引导绿色消费。

主要发达经济体通过多元化资金支持策略，降低绿色初创企业的融资壁垒，并推动绿色低碳技术的快速商业化。

1. 政府通过财政资金与股权工具介入初创企业融资，在强化监管约束下缓解其早期创新与商业化阶段的资金瓶颈。政府提供直接资金支持，如拨款、贷款和贷款担保，以缓解初创企业在研发和早期市场推广阶段的资金压力。政府还通过股权投资等方式直接参与初创企业成长。

2.政府依托孵化器、加速器和风险投资基金等中介机构，提高资金配置效率。这些机构具备专业筛选和培育能力，能够帮助初创企业完善商业模式，并为其匹配适合的资金来源。

总体来看，主要发达经济体在推动绿色低碳技术创新过程中呈现出一些共性特征。但各经济体之间也展现出明显的异质性，主要体现在政策侧重点和实施路径等方面。欧盟更强调以法规引导与市场机制为核心，通过统一规则与资金平台支持多国协同推进绿色技术扩散与低碳转型；美国则以科技政策和产业政策双轮驱动，聚焦形成全球领先的前沿低碳技术体系，同时叠加本地化保护条款强化产业链安全；英国在“脱欧”后展现出更高的政策自主性，强调“技术中立”，鼓励多路径探索，注重引导私营资本参与绿色创新；日本则强调政府与企业、研究机构之间的紧密协作，采用“政产学研”协同推进机制，在政策实践中更注重能源效率与技术精细化发展。这种多样化路径不仅反映了不同国家在资源禀赋、治理模式与市场结构方面的差异，还为我国绿色低碳技术政策设计提供了更具针对性的比较参照与多元启示。

我国开展绿色低碳技术创新的优势及面临的挑战

我国在绿色创新领域的显著优势体现在超大规模市场、强劲经济增长潜力，以及强大的组织和工程技术能力三大方面。

尽管我国在绿色低碳技术创新方面取得了显著进展，但仍面临多方面挑战。

1. 绿色产业政策支持结构有待优化。

2. 绿色创新融资渠道有待畅通。

3. 绿色消费需求亟待释放。

4. 绿色低碳技术创新环境有待优化。

5.绿色低碳技术的科技创新与产业创新融合机制尚不完善。

6. 绿色单边措施和贸易壁垒的增多，限制了前沿绿色低碳技术的国际合作，抬升了我国绿色产品的出口成本。

关于完善我国绿色低碳技术创新政策的建议

调整新一轮绿色产业政策着力点

1. 制定以创新为导向的新一轮绿色产业政策。

2. 建立绿色低碳产业和技术公共信息监测平台。

3. 开展绿色低碳技术分类。

4. 加强政府采购对绿色低碳产品的支持。

强化科技创新与产业创新融合

1. 增加高质量科技供给以加快形成新质生产力。

2. 强化国家重大专项引领，战略性部署面向未来产业的颠覆性低碳技术，抢占科技制高点。

3. 在体制机制上畅通科技成果转化渠道。

加强多元资金治理

1. 建立以碳减排量为标准的绿色低碳技术创新融资政策体系。

2. 强化风险投资对绿色低碳技术原始创新和颠覆性创新的支持作用。

3. 强化碳市场和减排规制收入对绿色低碳技术创新的定向支持作用。

推动绿色低碳消费需求的释放

1. 完善绿色低碳消费激励政策体系。

2. 加强绿色产品认证和信息透明化建设。

3. 提高绿色低碳产品的市场竞争力。

深化绿色技术国际合作与全球治理参与

1. 统筹协调产业发展战略与贸易政策。

2. 深化国际创新协作与人才交流，提升全球绿色治理话语权。

3. 提升绿色转型安全性与战略韧性。